Интересные статьи

Система управления развитием территорий как инструмент городского развития

Целью управления территорией города в стране, вставшей на путь демократического государства, является постоянное повышение качества жизни населения, а это значит – обеспечение граждан качественным жильём, рабочими местами и инфраструктурой; обеспечение безопасности, в том числе экологической и продовольственной; создание комфортной среды проживания.

Для достижения такой масштабной цели в стране, в регионах и муниципалитетах существуют различные институты развития. Мы рассмотрим традиционные институты территориального развития. Для городского округа (города) основным объектом территориального (пространственного) развития является ГОРОД! Возглавляет процессы этого развития главный архитектор города. Здесь следует понимать, что миссия главного архитектора города – обеспечивать пространственное развитие всего города в целом, а не контролировать строительство отдельно взятых зданий и сооружений. Следовательно, в руках главного архитектора города должны быть соответствующие механизмы – градостроительная документация, правовые, организационные и информационно-аналитические инструменты, помогающие ему реализовывать свою миссию.

Какая документация должна обеспечить развитие главного архитектурного объекта? Для традиционного объекта капитального строительства существует проектная документация, на основании которой осуществляется строительство и объект принимается в эксплуатацию. В этом процессе есть начало, конец и даже заложенный проектом срок эксплуатации. Например, планируемый срок эксплуатации панельных «хрущёвок» – 50 лет. У проекта городского развития не может быть начала и конца, не может быть конечного срока эксплуатации. ГОРОД бессмертен, жизнь ГОРОДА – это развитие!

В здании архитектор планирует лестницы и коридоры, жилые и общественные помещения, торговые и спортивные залы. В городе – улично-дорожную сеть, жилые и общественные районы, спортивные и торговые комплексы, больничные и университетские городки. Объект капитального строительства статичен, город – нет. Значит, аналогия проектной документации и документации территориального планирования города неприемлема. Российское законодательство такую разницу не почувствовало. Градостроительным кодексом РФ предусмотрена обязательность генерального плана города, состав и содержание которого строго установлены, срок реализации определён 20–25 годами. Далее в качестве обязательных механизмов реализации генерального плана Градкодекс предусмотрел региональные и местные нормативные акты, нормативы градостроительного проектирования, правила землепользования и застройки, проекты планировки и межевания, информационные системы обеспечения градостроительной деятельности. Каждый из документов самостоятелен и зачастую они противоречат друг другу.

Рассогласованность и бессистемность действий и принимаемых документов не в состоянии обеспечить нужные стране темпы развития инвестиционной активности. Предпринимательский климат нельзя назвать благоприятным. Наши граждане не обеспечены комфортным и доступным жильём. Государство принимает всё новые и новые меры. Утверждены дорожные карты – планы мероприятий по преодолению административных барьеров в строительстве, в области земельно-имущественных отношений, энергетике и т.д. Утверждён стандарт деятельности органов государственной власти по улучшению предпринимательского климата, но все эти документы не увязаны между собой. Стандарт, например, не содержит даже упоминания о генеральном плане города.

Городу нужен не статичный генплан, городу нужны проект и модель развития. Как мы себе их представляем? В форме комплексного проекта системы управления развитием территории (далее – КП СУРТ). Это совокупность взаимоувязанных подсистем нормативно-правового и методического, организационного, информационного и технологического обеспечения системы управления развитием территории. КП СУРТ в итоге обеспечивает такое исполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих полномочий в сферах управления развитием территорий, которое гарантирует баланс интересов общества, бизнеса, власти и каждого гражданина в отдельности.

Результат выражается:
– в принятии стратегии социально-экономического развития города, утверждении в соответствии с определёнными приоритетами и возможностями бюджета местных нормативов градостроительного проектирования и разработке соответствующих планировочных решений и градостроительных регламентов использования каждой конкретной территории;
– в наведении порядка в градостроительных и земельно-имущественных отношениях посредством устранения множества ошибок, противоречий и неопределённостей в границах, разрешённом использовании и ограничениях этого использования;
– в наполнении бюджета за счёт формирования полной налогооблагаемой базы земельных участков и объектов капитального строительства, повышении предпринимательской активности за счёт улучшения инвестиционного климата и доверия к власти всех участников градостроительной деятельности.

Что предпочитают сегодня города? Традиционную последовательность разработки и утверждения всех отдельных документов и инструментов? В результате чего никогда не получается непротиворечивых решений. Никогда не получается работающих информационных систем – систем, обеспечивающих доступ к решениям власти, обеспечивающих межведомственный обмен, сокращающих административные барьеры. Существует очень долгий организационный период, противоречивость исходных данных и проектных решений за счёт больших разрывов во времени и вынужденной постоянной смены проектных команд в силу действия законодательства о государственных и муниципальных закупках.
Или города разрабатывают комплексные проекты? В большинстве своём города и другие поселения по-прежнему в силу своей инертности и правового бессилия разрабатывают отдельные документы, создавая время от времени некоторые механизмы их реализации. А документы – не реализуются! Эффекты минимальны, федеральная программа по обеспечению граждан России комфортным и доступным жильём провалилась. Государственный кадастр недвижимости, призванный обеспечить гарантии прав собственности и наполнить местные бюджеты, далек от совершенства. Экономика страны так и не набрала прогнозируемых не раз темпов развития.

Что не так с современным градостроительством? Профессия? Профессиональные специалисты? Продукт? (мы его не умеем готовить?!). Почему появилось мнение, что генпланы развития разных городов делаются «под копирку» и не приносят никакой пользы? Почему эти генпланы во многих городах принимаются «для галочки»? Правовое государство и его законодательство – две стороны одной медали. Первая – правовой деспотизм изживает творчество и даже смыслы в погоне за юридической чистотой. Вторая – отнесение проекта развития (с непредсказуемым заранее результатом) к обычному товару с заявленными требованиями (по цвету, параметрам и материалу) обесценило работу над архитектурой города.
Что такое объект «ГОРОД»?

У него три опоры, обеспечивающие устойчивость развития – природный ландшафт, здания и сооружения, люди. Не все составляющие объекта неподвижны. Поэтому институты развития территории должны включать как комплексные проекты решений, так и прогнозы, сценарии возможного развития. Такие институты должны быть отзывчивы к поведению общества в целом, отдельных граждан, макроэкономической ситуации и местным изменениям бюджетного планирования. Вся система должна строиться на создании электронной базы знаний, включающей инфраструктуру пространственных данных о существующем состоянии и использовании территорий, о принятых решениях по их развитию и ограничениях этого развития. Созданием базы данных, принятием всех необходимых документов формирование системы не заканчивается, а только начинается. Институт развития городской территории в целях создания качественной среды, улучшения жизни граждан включает в себя взаимоувязанные с помощью КП СУРТ механизмы:
– переселение граждан из ветхого и аварийного жилья;
– обеспечение рынка земельными участками для различных целей в количестве, значительно превышающем спрос;
– строительство жилья различной типологии как по пространственным характеристикам, так и по организационно-правовым формам;
– создание общественных пространств и других важнейших элементов социальной инфраструктуры;
– формирование постоянного диалога между властью, обществом и бизнесом в целях достижения гражданского согласия в отношении представления будущего своего ГОРОДА и принятия решений по организации последовательного к нему движения – развития.

Когда управление развитием городских территорий можно признать эффективным?
Тогда, когда оно обеспечивает благоприятный инвестиционный климат, повышает уровень жизни и улучшает среду жизнедеятельности. Как влияют решения власти, в том числе градостроительная документация, на инвестиционный климат? Инвестиционный климат благоприятен тогда, когда (при всех прочих условиях) потенциальный инвестор имеет возможность в сети интернет не только посмотреть, но и изучить, проанализировать информацию о существующем состоянии и планируемых изменениях территории, о разрешённом использовании и ограничениях прав на недвижимость, когда планируемые изменения в различных социально-экономических и градостроительных документах сопоставимы и взаимоувязаны. Конечно, отталкивает инвестора противоречивость документов: генеральный план идёт вразрез со стратегией социально-экономического развития и нормативами градостроительного проектирования; правила землепользования и застройки не соответствуют генеральному плану; проекты планировки вообще не привяжешь к другим документам, так как они выполнены на старой топографической съёмке, в другой системе координат и не учитывают данных государственного кадастра недвижимости.

Такое положение дел вызывает у инвестора недоверие к власти, ему непонятно, какому решению можно верить и можно ли верить вообще. С другой стороны, власть, «опираясь» на такие решения, не в состоянии своевременно и в полном объёме подготовить необходимые разрешительные документы по запросу инвестора, и долгожданный инвестор уходит в другой регион, туда, где ему рады, где готовы к встрече с деловым партнёром. Неизбежным следствием несвязной градостроительной документации и бессистемной градостроительной политики является многократное превышение сроков подготовки разрешений на строительство и существенное увеличение количества административных процедур.
Как добиться высокого качества градостроительной документации? Как убедиться в том, что решения в области пространственного планирования при отсутствии государственной экспертизы градостроительной документации и отсутствии требований к квалификации её разработчиков принимаются верно? Полагаем, что соблюдение пяти обязательных условий при создании комплексной системы управления развитием территорий в регионах и муниципальных образованиях сможет в значительной мере обеспечить качество градостроительных решений и тем самым выступить гарантом государственной эффективности управления земельными ресурсами. Предлагаемые для соблюдения условия носят конкретный характер и сопровождаются соответствующими критериями оценки их соблюдения при приёмке отдельных этапов работ и всего комплексного проекта, который, по нашему мнению, способен стать действительным инструментом управления развитием территорий и недвижимости.

Пять обязательных условий:
1. Соответствие состава и содержания всех документов требованиям законодательства
В настоящее время множество утверждённых генпланов не имеют карт границ населённых пунктов, на картах размещения объектов местного значения объекты не соответствуют утверждённым перечням, а в правилах землепользования и застройки зачастую указаны несуществующие виды разрешенного использования – такие, как планируемая застройка, ветрозащитная полоса и т.д.
2. Комплексность и согласованность социально-экономических и градостроительных решений
Цели и основные направления градостроительного развития определяются стратегией. Пространственной проекцией видения будущего города является генеральный план, которым утверждаются планировочная организация и функциональное зонирование территории, определяются количество и мощности объектов местного значения, устанавливаются границы населённых пунктов. Красными линиями закрепляется планировочный каркас, а также формируется каркас земельно-имущественных правоотношений в проекте планировки территорий улично-дорожной сети. Проекты планировки и межевания разрабатываются исходя из целесообразности и определённой очерёдности комплексного освоения и развития застроенных территорий. Границы зон допустимого размещения объектов различного назначения и их параметры формализуются в правилах землепользования и застройки. Сведения о границах населённых пунктов, территориальных зонах, красных линиях и проектных границах земельных участков вносятся в государственный кадастр недвижимости в целях учёта градостроительных решений во всех процессах управления недвижимостью.
3. Соответствие нормативам градостроительного проектирования
Конкретизируются параметры развития территории и недвижимости посредством нормативов градостроительного проектирования – бюджетообразующего документа, утвердив который, власть берёт на себя обязательство обеспечить финансированием реализацию градостроительных решений. В соответствии с нормативами последовательно разрабатываются документы территориального планирования, документация по планировке территорий, правила землепользования и застройки, комплексные схемы развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, принимаются комплексные программы развития и правила благоустройства и озеленения. Соблюдение нормативов обеспечит преемственность решений на всех уровнях регулирования градостроительных и земельно-имущественных правоотношений.
4. Удовлетворение желаний и надежд жителей
Цели устойчивого развития города, стратегические направления развития отдельных отраслей не могут быть определены без участия гражданского общества, без учёта мнений различных социальных групп населения, без комплексного профессионального осмысления предложений бизнес-сообщества и потенциальных инвесторов. Конструктивный диалог власти и общества по вопросам городского развития – это половина успеха. Регулярное проведение стратегических сессий, на которых одновременно рассматриваются темы социально-экономического и территориального развития, позволяет максимально правильно выработать основные принципы и направления будущих шагов, сформировать систему мероприятий на основе договорённостей всех заинтересованных лиц. Стратегические сессии делают жителей причастными к постановке задач. На последующих публичных обсуждениях и слушаниях по конкретным документам и территориям горожане уже не ведут себя как сторонние наблюдатели или оппозиционеры, они – соучастники, они – заказчики работы, формирующей условия создания благоприятной среды.
5. Соответствие системе технических требований
Приведённые условия не могут быть реализованы, если все названные документы не будут разработаны в соответствии с единой системой технических требований к качеству топографо-геодезической основы, цифровому описанию пространственных объектов, системам координат, точности отображения объектов на картах.
Система требований обеспечивает как процессы разработки градостроительных решений, так и проверку качества этих решений на соответствие утверждённому составу и содержанию, на преемственность решений разных документов, на соответствие региональным и местным нормативам градостроительного проектирования, а значит – обеспечивает полноценный контроль за качеством принимаемых решений.Система требований также обеспечивает наилучшие условия для внедрения в практику управления электронных регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и предоставления услуг в сферах управления развитием территорий и недвижимости.
Комплексный проект как способ повышения эффективности управления развитием города
В целях обеспечения благоприятного инвестиционного климата и улучшения среды жизнедеятельности как способ повышения эффективности управления развитием города Институт территориального планирования «Град» предлагает разработку комплексных проектов создания и развития систем управления развитием территорий городов. Институт уже более десяти лет развивает идеологию и методологию комплексных проектов: проводит научные исследования и практически реализует проекты во многих регионах. Сегодня разрабатывается наиболее полный, глубокий по смыслам и ожидаемым результатам пилотный комплексный проект создания системы управления развитием территории городского округа Мегион (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра). Назначение проекта – совершенствование деятельности органов местного самоуправления в градостроительной сфере за счёт применения эффективных механизмов использования данных градостроительной документации в соответствии с нормативно-правовыми актами и административными регламентами исполнения функций и предоставления услуг в электронном виде.

Цель разработки комплексного проекта – создание механизмов правового регулирования земельно-имущественных и градостроительных отношений, обеспечивающих повышение эффективности использования земельных ресурсов в городском округе посредством реализации на его территории плана мероприятий («дорожной карты») «Организация системы мер, направленных на сокращение сроков, количества согласований (разрешений) в сфере строительства и сокращение сроков формирования и предоставления земельных участков, предназначенных для строительства, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (2013–2018 годы)» с использованием методологии комплексного градостроительного подхода к управлению развитием территорий и недвижимости. Задачи разработки комплексного проекта:
- создание информационного ресурса о состоянии и использовании территории, об установленных разрешениях и ограничениях;
- повышение качества градостроительных решений и их взаимная гармонизация;
- распределение территории города на земельные участки с установлением их разрешённого использования и ограничений;
- обеспечение полноты и актуальности данных государственного кадастра недвижимости, в том числе за счёт проведения комплексных планировочных и кадастровых работ;
- внесение сведений в государственный кадастр недвижимости о границах населённых пунктов, территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий;
- увеличение поступлений в местный бюджет налоговых и арендных платежей за землю за счёт формирования полной базы данных государственного кадастра недвижимости и повышение экономической эффективности использования территории;
- повышение доверия населения к власти и улучшение инвестиционного климата за счёт создания открытой и доступной на web-портале информации о современном состоянии территории, установленных правах и ограничениях её использования, а также о сформированных инвестиционных площадках;
- повышение качества городской среды и обеспечение государственных гарантий прав собственности за счёт полноты и непротиворечивости градостроительных решений и прав на недвижимость.

А.Н.Береговских, генеральный директор ООО «Институт территориального планирования «Град» (г. Омск), член Союза архитекторов России, советник РААСН
Опубликовано в журнале «Управа» №6, 2015 г.

Возврат к списку