Интересные статьи

КОМПЕТЕНЦИИ ОРГАНОВ МСУ ПО ПРИНЯТИЮ ПРОГРАММ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Дальнейшее продвижение реформ в России невозможно без активного вовлечения в этот процесс местных факторов и ресурсов, без развития территориального самоуправления и самофинансирования. Более полный учет территориальных факторов хозяйствования чрезвычайно важен для нашей страны, обладающей громадной территорией, для которой характерны глубокие региональные и местные различия. Без научно обоснованного учета этих различий, без проведения активной региональной и местной социально-­экономической политики существенные успехи на пути продвижения реформ и создания эффективной хозяйственной системы невозможны. Поэтому особое значение имеет создание правовой и социально­-экономической базы устойчивого функционирования и динамического развития территории. Для становления экономической основы самоуправления и проведения активной местной политики необходимо формирование системы планового регулирования развития территории, основу которой составляет муниципальное планирование.

В статье проанализированы механизмы и инструменты системы стратегического планирования на уровне муниципального образования. Целью муниципального управления является обеспечение оптимальных условий для функционирования и развития территориальных общностей. Рассмотрены содержательные и организационные аспекты разработки и реализации муниципальных стратегий социально­экономического развития и иных документов стратегического планирования (муниципальных программ, прогноза социально­экономического развития, бюджетного прогноза и др.). Принятие в 2014 году федерального закона о стратегическом планировании, поправки в 131­ФЗ о местном самоуправлении, Бюджетный и Градостроительый кодексы обозначили новые правовые аспекты в стратегическом планировании. В связи с этим представляется целесообразным обсудить подходы к стратегическому планированию на муниципальном уровне в актуальном правовом контексте.

В отсутствие легальных определений таких понятий, как «программа развития», «долгосрочная программа», «ведомственная программа», попытки принять соответствующие документы нередко заканчиваются для муниципальных образований протестами прокуратуры и последующими судебными разбирательствами. Пункт 4 части 10 статьи 35 ФЗ­131 относит принятие планов и программ развития муниципального образования к исключительной компетенции представительного органа, а согласно статьям 179 и 179.3 Бюджетного кодекса РФ, долгосрочные и ведомственные целевые программы разрабатываются и принимаются местной администрацией. Проблема заключается в том, что органы прокуратуры и суды не усматривают разницы в природе перечисленных программ и, разбирая такие дела, пытаются определить, какой из законов — о местном самоуправлении или Бюджетный кодекс — в данном случае имеет большую юридическую силу. И только после разрешения этой дилеммы делается вывод о законности или незаконности принятия той или иной программы.

Общероссийский конгресс муниципальных образований обратился за разъяснениями в Государственную Думу и в существовавшее на тот момент Министерство регионального развития РФ. В ответе из комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления видно, что законодателям рассматриваемый вопрос видится иначе, чем органам прокуратуры и судам. В своем разъяснении глава комитета исходит из того, что программы развития муниципального образования и долгосрочные целевые программы (ведомственные целевые программы) являются хоть и взаимосвязанными, но все­таки разными по своей правовой природе документами.

Первые могут предусматривать только общие направления, стратегии и принципы развития муниципального образования, а вторые, напротив, определяют мероприятия, направленные на решение конкретных тактических задач. Поэтому комитет не усматривает противоречия в том, что Федеральный закон № 131­ФЗ относит принятие программы комплексного социально­-экономического развития муниципального образования к ведению представительного органа местного самоуправления, а Бюджетный кодекс закрепляет полномочие по разработке и принятию долгосрочных целевых программ и ведомственных целевых программ за местной администрацией.

В Минрегионе также разделяли программы развития, принимаемые представительным органом местного самоуправления и являющиеся документами стратегического планирования, и целевые программы, рассматриваемые как инструмент «повышения эффективности бюджетных расходов и качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств». Более того, в министерстве считали, что первый шаг к более четкому терминологическому разведению тех и других документов федеральным законодателем уже сделан и в бюджетное законодательство введены новые термины: «государственная программа» и «муниципальная программа», заменившие понятие «долгосрочная целевая программа».

К сожалению, однозначно говорить о том, что указанные Минрегионом изменения законодательства закрыли тему, скорее всего, нельзя. В связи с чем для решения данной проблемы муниципалитетам имеет смысл прислушаться к предложению комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и закрепить определения таких понятий, как «программа комплексного социально­экономического развития муниципальных образований», «программа развития муниципального образования» и «муниципальная программа», в своих уставах и других нормативных правовых актах.
Согласно нормам статьи 179 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ), утверждение долгосрочных целевых программ (подпрограмм), реализуемых за счет средств местного бюджета, относится только к полномочиям местной администрации муниципального образования. Порядок принятия решений о разработке муниципальных долгосрочных целевых программ и их формирования и реализации устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В соответствии с нормами статьи 179.3 БК РФ в федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ. Их разработка, утверждение и реализация осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией. Под ведомственной целевой программой понимается утверждаемый субъектом бюджетного планирования комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемой целевыми индикаторами (постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 года № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»). В связи с этим представительный орган муниципального образования не вправе утверждать данные программы.
В то же время нормы пункта 4 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131) предусматривают, что принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении находятся в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. К программам развития муниципального образования могут относиться программы комплексного социально­экономического развития муниципальных образований (пункт 6 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131), а также программы комплексного развития нескольких отраслей экономики и социальной сферы муниципальных образований.

Данные программы, в отличие от мероприятий, указанных в долгосрочных целевых программах (ведомственных целевых программах), могут предусматривать только общие направления, стратегии и принципы развития муниципального образования, а также содержать указания на механизмы и пути их реализации.

В свою очередь, программы развития муниципального образования могут содержать положения о необходимости разработки и утверждения местной администрацией определенных долгосрочных целевых программ, а также принятия органами местного самоуправления муниципальных правовых актов по реализации конкретных мероприятий. В то же время долгосрочная целевая программа по сути является системой взаимосвязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на решение конкретных проблем в отраслях экономики и социальной сферы муниципальных образований и достижение конечных результатов. Данные программы предусматривают расходные обязательства на выполнение конкретных мероприятий, подлежащих исполнению за счет средств местных бюджетов.
В связи с изложенным долгосрочные целевые программы (ведомственные целевые программы) могут рассматриваться только как один из механизмов реализации программ развития муниципального образования и как таковые не должны противоречить данным программам, но должны развивать и конкретизировать их положения. Поэтому понятия «программы развития муниципального образования», «долгосрочные целевые программы», «ведомственные целевые программы» не являются идентичными. Если исходить из указанной правовой позиции, то не возникает коллизий между вышеуказанными нормами БК РФ и Федерального закона № 131.

Вместе с тем следует отметить, что в законодательстве не определены понятия «программы комплексного социально­экономического развития муниципальных образований», «программы развития муниципального образования», «муниципальные долгосрочные целевые программы» и «муниципальные ведомственные целевые программы». Поэтому на федеральном уровне пока нельзя четко определить признаки данных программ, а также разграничить в каждом конкретном случае компетенцию по их принятию и реализации между представительным органом муниципальных образований и местной администрацией. Правовое регулирование указанных вопросов может осуществляться в уставах муниципальных образований и приятых в соответствии с ними нормативных правовых актах представительных органов муниципальных образований и местных администраций.

Реализация муниципальных долгосрочных целевых программ невозможна без решения вопроса об их финансовом обеспечении за счет средств местного бюджета, принятие которого находится в ведении представительного органа муниципального образования. Согласно пункту 1 статьи 179 БК РФ, объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования, утвердившим программу.

Учитывая, что в соответствии со статьей 187 БК РФ порядок рассмотрения и утверждения проекта решения о местном бюджете определяется муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования в соответствии с требованиями БК РФ, при рассмотрении проекта решения о местном бюджете представительный орган муниципального образования вправе корректировать объемы бюджетных ассигнований, предусмотренные на реализацию долгосрочной целевой программы, в соответствии с принципом результативности и эффективности использования бюджетных средств. Кроме того, пунктом 1 статьи 157 БК РФ установлено, что органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципальных образований, наделены полномочиями по проведению экспертиз долгосрочных целевых программ.

С 8 мая 2013 года вступил в силу Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 104­ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», в соответствии с которым статья 179 БК РФ изложена в новой редакции. В соответствии с частью 1 статьи 179 Бюджетного кодекса РФ (в новой редакции) в терминологию бюджетного законодательства введено новое понятие «муниципальные программы». Как следует из пояснительной записки к законопроекту «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» (законопроект № 116795­6 — Федеральный закон от 7 мая 2013 года № 104­ФЗ), муниципальные программы в применяемом в Бюджетном кодексе Российской Федерации смысле являются инструментом повышения эффективности бюджетных расходов и создают условия для повышения качества бюджетного планирования, эффективности, гибкости и результативности использования бюджетных средств.

При этом, согласно части 1 статьи 179 Бюджетного кодекса РФ, муниципальные программы утверждаются местной администрацией муниципального образования, сроки реализации муниципальных программ определяются местной администрацией муниципального образования в устанавливаемом ею порядке. Порядок принятия решений о разработке муниципальных программ и формирования и реализации указанных программ устанавливается муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

В то же время в соответствии с пунктом 4 части 10 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131­ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие планов и программ развития муниципальных образований и утверждение отчетов об их исполнении относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. В настоящее время в федеральном законодательстве не закреплены понятия и классификация документов стратегического планирования развития муниципальных образований.
Как нам представляется, из взаимоувязанного толкования положений Федерального закона № 131­ФЗ следует, что к компетенции представительного органа муниципального образования относится утверждение долгосрочных планов и программ развития муниципальных образований, в которых, как правило, закрепляются стратегические направления развития муниципального образования на долгосрочную перспективу. Проекты таких планов и программ развития муниципальных образований согласно части 3 статьи 28 Федерального закона № 131­ФЗ должны выноситься на публичные слушания для их обсуждения с участием жителей муниципального образования (порядок утверждения муниципальных программ, разрабатываемых в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации, не предусматривает необходимость обсуждения их проектов на публичных слушаниях).

С.Н. Черкашин, заместитель председателя совета депутатов города Люберцы

журнал "Вопросы местного самоуправления", №3, 2015г.


Возврат к списку